根據中共十九屆三中全會建議定案的大陸國務院機構改革方案,十三日提交全國人大審議。按今天中國的政治特色,這個方案只會「高票通過」,不可能再有大幅調整。
這次機構改革,話外音話內意實在豐富,詳解起來,萬言難表,但這個方案只是個「半步方案」,懸念不在會上而在會後,因為還將有另一個「半步方案」,兩兩相加,才會成為本朝中國機構改革的完整一步。
所謂「半步方案」,有三層意思,第一層意思「中間落墨」。這次中國國務院機構改革,沒有如外界預期或猜測般,大刀大斧,至少在國務院組成部門的數字上,沒敢大砍,只行裁撤、合併及還要新設。
按照剛提交的機構改革方案,機構改革後,國務院正部級機構減少八個,副部級機構減少七個,除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門有廿六個。從數字來上來看,風貌依舊,未如滿天飛的假方案說大幅裁減到十八個,也未像學者專家鼓吹的一步到位走向「大部制」。
中國走「大部制」之路,中共十七大提出,「加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制」,所以二○○八年「大部制」為主調的行政管理體制改革起步。然而二○○八年的機構改革,遭遇種種阻力,「大部制」只起了個頭,國務院組成部雖減到廿七個,但仍未解決「政府職能交叉、政出多門、多頭管理」的現象。
二○一三年的機構改革,主調是「完善制度機制、提高行政效能,穩步推進大部門制改革」,國務院組成部門調減到廿五個。但因當時複雜的政治背景,改革推進依然緩慢,要不就沒有今天的大張旗鼓了。
黨政合一 解決多頭馬車
這次機構改革方案,按理說可續十年前緣,但只行「中間落墨」,兩條主線,一條是「新時代」要求全新思路;一條新思路要求「黨政合一」。這兩線交織,織出今天這個方案。
正因為是「新時代」、「新思路」,就有了「半步方案」的第二層意思,即「問題導向」。如果把這次機構改革方案掛在牆上看,會發現每動一個機構,後面必有一個問題,有的還是火燒眉毛的問題。
越戰老兵靜坐 催生新部門
色彩最鮮明的是組建「退役軍人事務部」,理由是保障軍人合法權益,加強退役軍人服務保障體系的建設,讓軍人成為全社會尊崇的職業。但北京人都知道,這兩年退伍軍人特別是越戰退伍軍人進京靜坐請願、包圍軍委八一大樓的情景,這故事的震憾性,好多人體會不到。
更特別的要算另一個新組建部門「應急管理部」了。今天的中共領導層為防範化解風險睡不著覺,因此「防風險」之大問題,要體現於機構改革中,新設一個專門「應急」之部,面對災害多發頻發的國情,整合抗震救災、森林防火、防汛抗旱、消防管理等多方面職責。
更重要的可能是「半步方案」有第三層意思,叫做「先政後黨」。因為中共高層規畫這次改革,首次定名為「黨和國家機構改革」,政府機構改革,只是其中一部份。
於今天中國而言,機構層面仍較複雜,如簡單羅列,可列為黨、國、政、軍、群團五大塊,黨就是執政黨,國是位列元首和副元首的國家主席副主席、人大、政協三駕馬車,政就是政府,軍即軍委和軍隊武警,群團即「民主黨派和人民群眾團體」。如果以這個視野而言,國務院機構改革,只是拉開機構改革的大幕。
未來黨的改革 丁薛祥操盤
這樣一來,在國務院機構改革鑼聲敲響後,另一半鼓點在人大會議後響起,所以還有一個範圍更廣的機構改革方案,那也是黨和國家機構改革,其具體操盤手是現任中共中央政治局委員、中共中央辦公廳主任丁薛祥。那套改革方案,以「推進國家治理體系和治理能力現代化」為大旗,也因此丁薛祥說,那是「一項複雜的系統工程」。